Új stáció a jogállamiságban
- Részletek
- LÁNCZOS VERA
- 2006. június 30. péntek, 02:00
- Élet és Irodalom
Fleck Zoltán Akarunk-e jobban működő igazságszolgáltatást? című írása (ÉS, 2006/25.) hozzászólásra késztetett. Ahhoz a gondolatához kapcsolódnék, miszerint: "Kellett néhány év, amíg lassan világossá vált, sem a politikamentesítés, sem az autonómia nem teremt önmagában kedvező feltételeket a modern jogállami elvárásoknak megfelelő intézményi működéshez. A bírói hatalom nincs egyedül ebben, elég az ORTT-re, az MNB-re vagy az ügyészségre emlékeztetni. A függetlenség csak további intézményi garanciákkal és megfelelő személyekkel nem akadályozza olyan elvárások teljesülést, amelyek nem kevésbé fontosak: átláthatóság, számonkérhetőség, bürokratikus racionalitás, hatékonyság."
Azt gondolom, hogy a rendszerváltás utáni időszakban egy újabb korszak kezdetéhez érkeztünk. Ezt két dolog is fémjelzi: Egyrészt az a felismerés, hogy a rendszerváltó politikai erők közötti konszenzussal megteremtett – a puha diktatúrából a demokratikus jogállamba való átmenetet biztosító – jogállami intézményrendszer különböző szabályozási elemei mára némileg elavultak, másrészt az a tény, hogy ez a felismerés azért fogalmazódhat meg ennyire világosan, mert időközben a jogállami működés egy másik elengedhetetlen feltételeként már jelen vannak a jogállami intézményrendszert átlátni és ellenőrizni óhajtó állampolgárok, illetve az ilyen állampolgárok civil szerveződései.
Ez utóbbi feltétel nem volt egyszerűen bevezethető, csak egy folyamat eredményeként alakulhatott ki, ezért jelent újabb stációt! A civilek pedig ma már nemcsak érzékelik, de jelzik is, hogy a dolgok nem működnek rendben. Tapasztalják, hogy az alkotmányban és egyéb jogszabályokban megfogalmazott állampolgári jogok deklarálása önmagában nem biztosítja ezek megvalósulását, érvényesítésükért meg kell küzdeni.
Fleck Zoltán kálváriája a tanulmányával jó példáját adja ennek, milyen reakciót vált ki egy szervezetből a legcsekélyebb kritika, ha kívülről jön, ha e szervezet esetében az intézményi garanciák csupán az autonómiát biztosítják, a kontrollt már kevésbé.
Ez a tanulmány a demokratikus jogállam egyik alapintézményét vette górcső alá, amelyek legfőbb jellemzője a függetlenség. Ám e függetlenség természetesen a végrehajtó hatalomtól és a politikától való függetlenséget jelenti csupán, nem pedig a társadalomtól valót.
Érdekes módon azonban mégis a bírói függetlenség kerül elő hivatkozási alapként mindig, amikor a bírósági tevékenységet kritika éri. Erre és a bíróság tekintélye miatti aggodalomra hivatkoznak gyakran bírósági vezetők a kritikai észrevételek hallatán, nevezve azokat szakszerűtlennek, sértettnek, politikainak vagy jogosulatlannak és mindezek miatt visszautasítandónak. (Mint történt ez esetben is.)
Érdemes ezért definiálni, mit jelent valójában a bíróság tekintélye és függetlensége?
Szögezzük le, a bíróság tekintélye lényegében társadalmi attitűd a legjelentősebb jogalkalmazó szervezet irányában, és valóban fontos mérce, hogy a közjog által deklaráltan független bíróság mennyire tudhatja magáénak a társadalom tiszteletét és megbecsülését.
De vajon biztosítható-e ez az elfogadottság adminisztratív eszközökkel? Vajon valóban azon múlik-e a bíróságok tekintélye, hogy kritika tárgyává válhat-e a bíró, az ítélet, vagy a szervezet mikéntje, működése?
A válaszhoz a bírói függetlenség tényleges mibenlétét kell tisztázni, abból kiindulva, hogy a bíróságok, mint harmadik hatalmi ág, a fékek és ellensúlyok rendszerében milyen szerepet töltenek be.
Ennek lényege, hogy a törvényhozói és a végrehajtó hatalom mellett, amelyek mindig az éppen nagyobb politikai befolyást képviselő társadalmi erők irányítása alatt állnak, a bíróságok intézményesen és jogi normák által garantáltan mintegy a kontinuitást képviselik. A modell tökéletes működése esetén, függetlenül a politikai hatalom megoszlásától, ugyanazt a jogot érvényesítik mindenkivel szemben.
Másképpen fogalmazva, arról van szó, hogy nem találtunk ki még jobb megoldást a társadalomban kialakult konfliktusok megnyugtató lezárására annál, mint hogy a bíróságok jelentsék a végső fórumot ezekben a konfliktusokban, mint jogvitákban, mert nincs jobb megoldás az alkotmányos parlamenti demokráciákban annál a konszenzusnál, hogy a függetlenné tett és ilyennek elfogadott bíróság ítéletét magára nézve mindenki kötelezőnek ismerje el.
A bíróság tekintélye mint társadalmi attitűd tehát alapvetően szükséges ahhoz, hogy ebben a konszenzusban az állam polgárai higgyenek! Ez a hit valójában a demokratikus jogállami működés egyik legfontosabb feltétele és garanciája. Ezt fenntartani valóban elsőrendű társadalmi érdek.
Hogy sikerül-e, az bizony elsősorban a bíróságokon múlik. Ők tehetnek legtöbbet ezért átlátható és szakszerű működéssel; az ítélkezés következetes kiszámíthatóságával és gyorsaságával; a jogot autonóm módon és nagy felkészültséggel alkalmazni képes bírák munkájával.
Ha ezt a gondolatmenetet elfogadjuk, könnyen belátható, hogy a bíróságok tekintélyének éppen a kritika elutasítása árt. Az igazságszolgáltatás iránti bizalmat éppen az növelheti, ha hajlandó a társadalommal a működéséről kommunikálni. Ha nyitott arra az egyre határozottabb civil igényre, hogy tevékenységét és szervezetét tegye minél átláthatóbbá, ezáltal "ellenőrizhetőbbé".
(Ennek olyan, ma még eretneknek tűnő feltételei is lennének persze, mint a bírák megszólalási joga, hogy az ítéletek indokolásai a laikusok számára is érthetően szülessenek, hogy az ítéletek anonimizálva, de olvashatóvá váljanak a világhálón, s hogy ennek alapján rendszeresen nyilvános szakmai elemzések tárgyai lehessenek. Hogy a szervezet akár még az igazságtalan véleményt is elviselje, anélkül, hogy jogi úton keresne elégtételt.)
Ha a bíróságok felismerik, hogy mindezen igények mögött nem politikát kell keresniük, hanem egy mentalitásbeli változást, egy egyre tudatosabbá váló állampolgári magatartás következményeként, az már nagy előrelépés lesz ebben az irányban
***
Még jobb példát találhatunk arra, miként járt el az idő egy szervezeti és szabályozási megoldás felett, ha az ORTT-t, főleg annak ún. panaszbizottságait vesszük szemügyre. Az ORTT eredetileg alapvető állampolgári jogok biztosítása - a sajtószabadság, a tájékoztatáshoz való jog és ennek kapcsán a tájékoztatási monopóliumok kialakulásának megakadályozása - érdekében jött létre, a panaszbizottságok révén a legszélesebb társadalmi ellenőrzés megteremtésének igényével, ma már azonban a társadalom számára szinte befolyásolhatatlanul, öntörvényűen működik, alig felel meg az eredendő célnak, vagyis diszfunkcionalitás jellemzi.
Ehhez a témához is kapóra jön egy konkrét eset, egy nemrég hozott panaszbizottsági döntés, amely a Himnusz-szobor avatása kapcsán született, nehezményezve, hogy az eseményről nem adott hírt a közszolgálati televízió híradója. A nehezményezés egy állampolgári bejelentés (ún. egyéb panasz) miatti eljárásban fogalmazódott meg, melynek végén a panaszbizottság elmarasztalta a műsorszolgáltatót, amiért a Himnusszal kapcsolatos hírt nem tartott elég fontosnak, és e "véleményét" nyilatkozat formájában, ügyrendjére hivatkozással, közzé is tette, így a nagyobb nyilvánosság értesülhetett az ORTT nevéhez köthető elítélő álláspontról. A műsorszolgáltató azonban nem tiltakozhatott a szerinte indokolatlan elmarasztalás ellen, mert ehhez a panaszbizottsági ügyrend nem biztosít számára lehetőséget.
(Az ilyen esetek az ORTT életében mindennaposak, ám ezúttal annyira extrém volt a történet - a panaszbizottság a műsorszerkesztésbe avatkozott bele -, és annyira megkérdőjelezhető az eljárás és a döntés - később kiderült, maga a panaszbizottságok elnöke sem tudott azonosulni vele -, hogy a történet túlnőtt önmagán. Így adhat okot most általánosabb összefüggések megfogalmazására.)
Az ORTT-re vonatkozó törvény* 1996-ban, tehát már a rendszerváltás után néhány évvel keletkezett a jelenleg is érvényesülő formában. Abból kiindulva, hogy a politika hisztérikusan fontosnak ítélte a média, illetve a sajtó feletti hatalmat, a szabályozás során az vált legfontosabb szemponttá, hogy a különböző politikai erők számára a parlamentben kifejeződő erőviszonyoknak megfelelő befolyást és ellenőrzést tegyen lehetővé.
Ennek megfelelően az ORTT-t a jogalkotó közvetlenül az Országgyűlésnek rendelte alá. Elnökét a miniszterelnök és a köztársasági elnök együttesen, tagjait a parlamenti képviselőcsoportok jelölik, és az Országgyűlés választja meg őket egy tömbben négy évre, nem hívhatók vissza. Ez az ún. paritásos elv vált az ORTT működésének legfőbb jellemzőjévé.
A jogalkotó még gondolt arra – feltehetően ennek ellenpontozásaként, és ugyancsak a kiegyensúlyozott tájékoztatás biztosítása érdekében –, hogy a társadalmi ellenőrzés egy másik széles formájának lehetőségét is megteremtse. E célból rendelte el a panaszbizottságok létrehozását.
Erre utal a törvény részletes indokolása, amely így szól: "A javaslat alapvető társadalmi érdeknek tartja a kiegyensúlyozott tájékoztatást. Ennek előmozdítására Panaszbizottságot hoz létre. A Panaszbizottság mindenekelőtt a nagyközönség fóruma, bárkinek a kezdeményezésére köteles eljárni, ha az eljárás tárgya szerinti műsorban (műsorszámban) foglalt tájékoztatás kiegyensúlyozatlanságát kifogásolják."
Azóta kiderült, hogy a politikai kiegyensúlyozás, mint a tájékoztatás kiegyensúlyozottságának és függetlenségének legfőbb biztosítéka, nem vált be.
A paritás elve jegyében létrehozott médiafelügyeleti szerv valójában lebénított, éppen a paritásra épülő működés okán.
Minden - így a társadalmi ellenőrzés másik pillérének, a panaszbizottságoknak a működtetésével elérni kívánt széles körű társadalmi ellenőrzés is - áldozatul esik a politikai meghatározottságoknak. (Nemcsak arról van szó, hogy a panaszbizottságok az aktuális politikai küzdelmek terepévé válnak, és a mindenkori erőviszonyokat képezik le, hanem arról az elkülönültségében tetten érhető politikai érdekről is, hogy a játszmából az állampolgár lehetőleg maradjon ki.)
Mára odáig jutottunk, hogy ha nincs közvetlen (személyes) érintettség, ha csak a "kiegyensúlyozott tájékoztatás mint olyan" sérül, az állampolgártól a testület és a bírói gyakorlat is elvitatja a tiltakozás jogát. (Azaz ha a nyilvánvaló jogsértést "csak" egy állampolgár veszi észre és teszi szóvá, az megtorlatlan marad, mert nem indul eljárás.) Továbbá odáig is eljutottunk, hogy a panaszbizottságok a panaszok egy részében úgy hoznak döntéseket, hogy azok ellen az érintettek - szemben a jogorvoslathoz való jog alkotmányos alapelvével - fellebbezéssel nem élhetnek.
Az előbbi esetben egy tudatos szűkítő jogértelmezéssel állunk szemben, amelyet a bírói gyakorlat is megerősít. Az utóbbi esetben már a szabályozás ment el eleve olyan irányba, hogy az ügyek egy csoportjában a konfliktust egy lépcsőben rövidre zárja.
A törvény az ORTT kezébe adta, hogy a panaszbizottságok tagjait megválassza (megbízza) bizonyos összeférhetetlenségi szabályok betartása mellett, amelyek azonban nem zárják ki, hogy a bizottsági tagok összetételében végül ugyanazon paritás elve érvényesüljön, mint az ORTT összetételében. (Ebből az következik, hogy noha az ügyek kapcsán a bizottságok sorsolás alapján járnak el, a döntésekben szintén megjelenik a politikai meghatározottság, bár ez mindig csak informálisan megállapítható marad).
A törvény értelmében az ORTT maga határozza meg ügyrendjét, mindössze azzal a kötelezettséggel, hogy azt a Magyar Közlönyben közzé kell tennie.
Ugyancsak az ORTT feladata volt a panaszbizottságok ügyrendjének megalkotása is, annak a szervnek a működési rendjéé tehát, amelyet a jogalkotó eredetileg a nagyközönség, az állampolgárok fórumaként és mindenekelőtt a kiegyensúlyozott tájékoztatás követelményének megsértése miatti eljárásra kívánt megteremteni.
A törvény szerint a panaszbizottságok elsődleges feladata a médiatörvény nevezetes 4. §-a** miatti eljárás, amikor a panasz tárgya a tájékoztatás egyoldalúsága. De maga a törvény tér ki arra, hogy a panaszbizottságok járnak el az olyan panaszügyekben is, amelyek e körön kívül esnek.
Fontos hangsúlyozni, hogy a törvény, sőt maga az ORTT ügyrendje sem tesz különbséget panasz és panasz között, egyöntetűen úgy fogalmaz, hogy azokban állásfoglalást hoz a panaszbizottság, amely ellen jogorvoslattal az ORTT-hez lehet fordulni. Ám a panaszbizottságok ügyrendje már fordít ezen a helyzeten, amikor megalkotja az ún. egyéb panasz kategóriáját, amelyben a döntést véleménynek nevezi, és nem tekinti közigazgatási határozatnak, ezért kizárja ellene a jogorvoslati lehetőséget.
De vajon egy döntés attól érdemi-e, hogy annak nevezzük, vagy a tartalma alapján? Vajon kijelenthető-e egy elítélő nyilatkozatról, amelyet éppen az elítélés közzététele érdekében hoznak nyilvánosságra, hogy az nem jár negatív következménnyel, tehát szankcióval?
Nyilvánvalóan nem.
A panaszbizottságok működése a jelenlegi formában több problémát jelent, mint ha egyáltalán nem léteznének. Sőt, ma, amikor a tájékoztatási monopóliumok kialakulása már nem valódi veszély, felmerül, hogy szükség van-e rájuk egyáltalán. Ám ha léteznek és működnek, jó lenne visszatéríteni őket az eredeti cél irányába.
Szokás ma sokat szidni a médiatörvényt, mint amely képtelen megfelelni a legelemibb elvárásoknak, és amin nem lehet változtatni, mert kétharmados többségben lenne szükséges egyetérteni a változásokban.
A panaszbizottságok működésének demokratikusabbá tétele ügyében még erre sem kellene várni. Mint látható, a változtatás lehetősége a testület kezében van.
Elegendő lenne hozzá az ügyrendek újrafogalmazása a törvény eredeti szellemének megfelelően!
* A Rádiózásról és a televíziózásról szóló 1996. évi I. tv, közkeletű nevén a médiatörvény
** 2 4. § (1) A közérdeklődésre számot tartó hazai és külföldi eseményekről, vitatott kérdésekről a tájékoztatásnak sokoldalúnak, tényszerűnek, időszerűnek, tárgyilagosnak és kiegyensúlyozottnak kell lennie.
(2) A műsorszolgáltatásban közzétett műsorszámok összessége, illetőleg ezek bármely tartalom vagy műfaj szerinti csoportja nem állhat párt vagy politikai mozgalom, illetve ezek nézeteinek szolgálatában.
(3) A műsorszolgáltató politikai tájékoztató és hírszolgáltató műsorszámaiban műsorvezetőként, hírolvasóként, tudósítóként rendszeresen közreműködő munkatársak - a munkavégzésükre irányuló jogviszonyuktól függetlenül - műsorszolgáltatónál politikai hírhez véleményt, értékelő magyarázatot - kivéve a hírmagyarázatot - nem fűzhetnek.
(4) A műsorban közzétett hírekhez fűzött véleményt, értékelő magyarázatot e minőségének és szerzőjének megnevezésével, a hírektől megkülönböztetve kell közzétenni.
Megjelenés helye: Élet és Irodalom, 2006. június 30.
