Törvényjavaslat a felsőoktatás megszállására



A második Orbán-kormány hivatalba lépése óta fölerősödtek azok a hangok, amelyek rendkívül kritikusak a magyar felsőoktatás teljesítményével szemben. Elkezdtek diplomás munkanélküliségről, a felsőoktatás „túlburjánzásáról” és hasonlókról beszélni, írni. Ezt követte több hullámban a durva forrásmegvonás, ami már csak azért is megmagyarázhatatlan, mert a világ értelmesebb felében a felsőoktatásba való befektetésnek kiemelt jelentőséget tulajdonítanak.


A centralizáció nem is csupán akart következmény. Ott, ahol a demokrácia megbicsaklik, elhalványulnak a racionális megfontolások. Ennek következtében elenyésznek a hatalommegosztás intézményi garanciái. Ilyen körülmények között viszont nincs, ami megállítsa az elvont központosítást. Ennek látványos áldozata a mai Magyarországon egyebek mellett a felsőoktatás, amelyre egyébként a nagyvilágon úgy tekintenek, mint olyan szférára, ahol a szereplők a politikával szemben nagyfokú szabadságot élveznek.



1. Előzmények


A felsőoktatás gyakran és kiszámíthatatlan módon változó szabályozásának legutóbbi jelentős állomása volt a felsőoktatási törvény átfogó, rendszerszintű módosítására irányuló törvénymódosító javaslat, amelyet a miniszter 48751/2013/FEAT. számmal 2013 októberében terjesztett a kormány elé. Azt már a benyújtáskor sem lehetett érteni, hogy ha 2012 szeptemberétől hatályba lépett egy komplett felsőoktatási törvény, akkor miért kell teljesen új szabályozási javaslattal előállni. Ezt a koncepciót mindenesetre a hivatalban lévő felsőoktatási államtitkár tavaly tavasszal módszeresen végigvitatta az ágazat résztvevőivel egy felsőoktatási kerekasztalon, megszerezve minden résztvevő (kivéve a rendszeridegen Iparkamara) egyetértését. Mint tudjuk, végül a kormány a kész javaslatot nem vette napirendre. Ehelyett most egyeztetés nélkül előállt egy újabb, merőben más törvényjavaslattal, amely csak abban nem hoz változást, hogy ismét alapvetően átírja a játékszabályokat.


A 2013 októberi szabályozási koncepció szerint az átalakítási stratégia építőelemei a következők voltak:


(i) az intézmények besorolása valós képzési és tudományos szerepüknek és a felsőoktatási feladatmegosztásban betöltött szerepüknek megfelelően nemzeti tudományegyetem, egyetem, főiskola és közösségi főiskola típusokba;


(ii) a meghirdethető képzési programok, illetőleg a képzési szintek a fenti intézménytípusba való besorolástól függően lesznek meghatározva;


(iii) az állami ösztöndíjak formájában az intézményekhez érkező képzési támogatás az intézmények, karok, képzési programok között a felvételizők, hallgatók választásán alapul;


(iv) az állam akkreditációs, reakkreditációs és az intézményi minőségirányítási rendszerek alkalmazásával kapcsolatos szerepe változatlanul fennmarad;


(v) az intézmények finanszírozására fordítható forrástömeg 70 százaléka az állami ösztöndíjakon keresztül a képzés és a képzési kapacitások fenntartására, míg 30 százaléka minőségi paraméterek szerint kutatási kapacitások és alaptevékenység finanszírozására fordítódik;


(vi) a kancellári rendszer és a fenntartói testület bevezetése, valamint egyidejűleg az akadémiai autonómia megerősítése, a rektorválasztás egyetemi hatáskörbe rendelése.


A koncepció szerint a fenti stratégiát csakis egységes és koherens rendszerben lehet megvalósítani, az egyes rendszerelemek önmagukban, egymástól elszigetelten nem valósíthatók meg, illetve nem emelhetőek ki a rendszerből.


A T/311. számon a miniszter által június 18-án benyújtott törvényjavaslat minden ponton ellentétes a korábbi szabályozási koncepcióval. A szabályozás egyes elemei a legújabb törvényjavaslatban a következőképpen alakultak:


(i) az intézmények típusba sorolása nem történik meg;


(ii) a képzési programok meghatározására vonatkozó elképzelés az újabb törvényjavaslatban nem jelenik meg;


(iii) a hallgatói döntésen alapuló támogatási rendszer kialakítása nem valósul meg;


(iv) a bel- és külföldi szakmai szervezetek által kifogásolt minőségirányítás a korábbi koncepcióhoz képest nem marad változatlan, a helyzet azonban nem javul, ellenkezőleg, romlik: a minőségellenőrző szervek függetlensége tovább csorbul;


(v) annak ellenére, hogy az ágazat leginkább kifogásolt problémája a pénztelenség, finanszírozásról azonban a legújabb javaslatban nem esik szó;


(vi) a kancellári rendszert bevezetik, az egyetemi autonómia korábban ígért megerősítése azonban ismét elmarad.



2. Az akadémiai minőség-ellenőrzés kérdőjelei


Ha a legutóbb beterjesztett javaslatból törvény lesz, tartani lehet attól, hogy a magyar egyetemek és főiskolák által adott oklevelek európai elismertsége megkérdőjeleződik. Ennek elsődleges oka az, hogy a Magyar Felsőoktatási Akkreditációs Bizottság (MAB) tagjainak delegálása, valamint a MAB gazdálkodása során ténylegesen nem lehet biztosítani a kormánnyal szembeni függetlenséget, ami az európai illeszkedés alapvető követelményei közé tartozna. A kormány által delegáltak aránya ugyan a javaslat szerint formálisan 50 százalékos arány alá csökkenthető,ám az Iparkamara beléptetése a rendszerbe súlyosan aláássa a felsőoktatás belső értékrendjét. Ez nem az egyetem miatt baj, hanem azért, mert a társadalom a legjobb szakmai teljesítményt a fejlett államok tapasztalatai szerint csak autonóm akadémiai intézmények működésétől várhatná el.


A törvényjavaslat a nemzetközi elismeréssel kapcsolatos problémákra utalva előírja a MAB önálló költségvetésének biztosítását. Ettől függetlenül ugyancsak aláássa az akadémia minőségbiztosítást a javaslat által kiszélesítendő duális képzés erőltetése, az ipar és az egyetem közötti kapcsolatok rövidre zárása, ami egyaránt rossz az egyetemnek és a gazdaságnak. A felsőoktatási intézmények vállalati kapcsolatainak alakulását központi előírásokkal csak látszólag lehet kezelni. Valójában csak horizontális kapcsolatok alapján kerülhetnek be érdemi gazdasági elvárások az egyetemi cselekvésbe, amihez viszont a szereplők önállóságára van szükség.


Az újonnan létrehozandó Testnevelési Egyetem a javaslattal összhangban oly módon jut a felsőoktatási szférában manapság elképzelhetetlen mértékű támogatási összegekhez, hogy közben a javaslat az új egyetemet számos szempontból mentesíti a másokra vonatkozó szakmai követelmények teljesítése alól.



3. Kancellári irányítás és egyetemi autonómia


Német nyelvterületen az irodalom olyan irányítási négyszöget vesz számba, amelynek alkotóelemei a tanács, a szenátus, a rektor és a kancellár. Ezek a szervek, illetve személyek együttműködnek egymással. Egy felügyelőtanács a fenntartó állam érdekeit képviseli, de közvetlenül nem avatkozik be az egyetem működtetésébe. Az önkormányzattal rendelkező egyetem alapvető szerve a választott szenátus, illetve a szenátus mellé rendelt választott rektor. A kancellár a bismarcki államigazgatásban alkalmazott kuratóriumi rendszerben a fenntartó és az ágazati irányítást is gyakorló állam képviselője lehetett, ma már azonban a kancellár az egyetemi önkormányzatnak alárendelten működő hivatalvezető.


A T/311/30. sz. javaslat szerint a kancellári rendszer bevezetése sürgősségi eljárással azért fontos, mert meg kell teremteni ? megfelelő viszonyt egyrészről ? kutatás és oktatás szabadságának biztosítása érdekében fontos akadémiai autonómia, másrészről ? közpénzekkel való professzionális gazdálkodás és a szervezeti menedzsment között. A törvényjavaslat előterjesztője szerint indokolt, hogy a rektornak és ? szenátusnak az intézmény gazdálkodását érintő vagy gazdasági következménnyel járó stratégiai döntései és intézkedései érvényességéhez, hatályba lépéséhez szükséges legyen ? kancellár egyetértése. A kancellár az általa irányított szervezet útján köteles gondoskodni ? jogszabályoknak megfelelő pénzügyszakmai kompetencia biztosításáról. A kancellár a felsőoktatási intézmény közalkalmazottja, munkáltatója az oktatásért felelős miniszter.


A törvényjavaslatból egy centralizált rendszer modellje bontakozik ki, amely modell a fejlett országokban vagy sohasem létezett, vagy utoljára legfeljebb a XIX. században. A fentiekkel szemben azt állíthatjuk, hogy Európában az akadémiai szabadság csak a Magna Charta Universitatum elveinek tükrében értelmezhető teljes körűen: oktatás és kutatás egysége, az állammal szembeni függetlenség, egyetemi autonómia és humanizmus. A felsőoktatási törvény és annak legújabb módosító javaslata hírből sem ismeri az intézményi autonómiát.


A nemzetközi gyakorlatban megfigyelhető elmozdulás a „magas intézményi autonómia + alacsony akadémiai szabadság” modellje felé. Ennek valószínű oka nemcsak a piaci szempontok közvetlen hatása egy globalizálódó és digitális egyetemi térben, hanem ennél még fontosabbnak tűnik, hogy az egykor volt humboldti modellben az egyetemi teljesítmény alapeleme az egyéni erőfeszítés, ma viszont – a nyugati társadalmak funkcionális alrendszerekbe tagozódását követően – az intézményi környezet a meghatározó, és benne a projektek szerint alakuló munkacsoportok, amelyek szerveződése behatárolja az egyéni teljesítmény értékelését is.


Az előterjesztés integrált szemlélet helyett egymástól elszigetelten kezeli az akadémiai feladatokat és a gazdasági kontrollt, valamint az egyetemi autonómia részelemeit (akadémiai, szervezeti, személyzeti és gazdálkodási autonómia), amelyek pedig a valóságban együtt hatnak. Az előterjesztés szerzői lineáris és hierarchikus módon képzelik el az egyetemi autonómiát: szerintük lehetséges akadémiai autonómia, szervezeti kérdésekben már kevésbé, gazdasági tekintetben pedig egyáltalán nem. Ilyen ma már a fejlett világban rég nincs.


Az egyetemi autonómia nem válik élettel telivé, ha nem jelenik meg egyebek mellett a szervezeti autonómia formájában, nem kizárt viszont, hogy a szervezeti-intézményi önállóság az akadémiai teljesítmény, sőt az akadémiai szabadság ellenében hat. Az egyetemi szervezeti önállóság túlburjánzása gyakran diszfunkciókhoz vezet, amire az elmúlt két évtizedben a magyar felsőoktatás is számos példát szolgáltatott. A szervezeti autonómia tehát fontos, de nem elégséges feltétel ahhoz, hogy az akadémiai teljesítmény minősége a társadalom számára biztosítható legyen. A kormányzati beavatkozás a működésükben önállósult alrendszerekbe csábító lehetőség, mert rövidre lehet zárni a döntéseket, ugyanakkor társadalmi károkat okoz, mert jelentősen csökkenti az önszabályozás esélyét, és ezzel a minőségi teljesítést.



4. N
éhány következtetés


A T/311. sz. törvényjavaslat nem foglal magába automatizmusokat. Ez a javaslat ugyanis nem terjed ki a képzési programok és szakok meghatározásának kérdésére, ezt a feladatot nem tereli az intézményekhez. A javaslat azt sem foglalja magában, hogy a hallgató döntésétől függene a felsőoktatási intézmények finanszírozása. Nem érinti a javaslat érdemben a társadalmi mobilitás kérdését sem, mert előterjesztői központilag meghatározott létszám-korlátok alkalmazásával és az adminisztratív kényszert magába foglaló állami ösztöndíj révén továbbra is fenntartanak egy „numerus clausus” rendszert.


A törvényjavaslatból kibontakozó szabályozási környezet bántóan korszerűtlen szemléletet takar. Sikeres felsőoktatásra nagyobb esély kínálkozik a rendszerszemléletű, mint a partikuláris érdekek között egyensúlyozó szabályozás esetén. Az előbbi valósítható meg, ha jellemző a stratégiai irányítás, széles körben alkalmaznak puffer szervezeteket, a költségvetési támogatás nem címkézett, hanem a szabályozási rendszerben a blokktámogatások, a hosszabb időtávra szóló pályázatok és a teljesítési megállapodások lehetősége van benne. Ebben a környezetben a közvetett irányítási formák kerülnek előtérbe, az autonómia testületekre helyeződik, kollektív intézményi formákban értelmezhető. Ide kellene visszatérnünk, ha azt kívánjuk, hogy a magyar felsőoktatás megőrizze versenyképességét, egyáltalán azt a képességét, hogy kapcsolódjon a világhoz.


A „nemzeti együttműködés rendszerében” a „centrális erőtérhez” rendelődnek hozzá a szakmai szervezetek és a civil társadalom közösségei. Az állam ugyanúgy kijelöl elismert társadalmi szervezeteket másokkal szemben, mint ahogy a pártállam idejében történt. A szakmákat bedarálják a félállami köztestületek.


A Kádár-rendszernek mindig baja volt a nemzetközi szervezetekkel, amelyek megkívánják, hogy a nemzeti tagszervezet a nemzetközi mozgalmat, ne pedig a nemzetállamot képviselje nemzetközi színtéren. Hasonló gondok adódtak ez év elején a Magyar Akkreditációs Bizottsággal, amelynek megvonták európai társszervezeti (ENQA) tagsági jogait. Attól lehet tartani, hogy az önkormányzatiság elsorvasztása következtében ugyanez megtörténik majd más egyetemi szervezetekkel is. Az európai egyetemek szövetségében (EUA) például Magyarország elveszítheti a tagságát, ha a magyar egyetemek élére többségükben az állam állítja a vezetőket, nem pedig az egyetemi önkormányzat. Lehet, hogy Európa páriái leszünk?


A benyújtásra váró törvényjavaslat hiába adja vissza a rektorválasztás jogát az egyetemnek, ha a rektor, illetve a szenátus nem szuverén az egyetem működését érdemben meghatározó kérdések eldöntésében. Álságos érv az, hogy a kancellári rendszer bevezetése önmagában véve nem rossz vagy jó a felsőoktatási intézményeknek, mert minden azon múlik majd, milyen lesz a gyakorlatban az együttműködés a kancellár és az egyetemi önkormányzati szervek között. A jogállamot azonban arról lehet felismerni, hogy előre kialakított játékszabályok vannak, amelyeket konszenzussal fogadnak el. A magyar felsőoktatási intézményeknek viszont a legújabb törvényjavaslat után azzal kell szembenézniük, hogy a részletszabályok nem ismertek, egyeztetés pedig nem történt. Ez súlyos demokráciadeficit, ami még annál is nagyobb baj, mint az, hogy a felsőoktatás végképp parkolópályára került.



Deák Dániel