A törvényjavaslatok útjai

Prológ

Gyakran halljuk az újonnan megalakult parlament rohamtempóban zajló törvényalkotásáról, hogy valami nincs rendben azzal, hogy a törvényjavaslatok zöme önálló képviselői indítvány formájában kerül a ház elé. Még az új kormány megalakulása előtt megkezdődött ez a sajátos jogalkotási tevékenység, és ma is tart. A törvényjavaslatok közül több is egyenesen az alkotmány módosítását célozza, vagy az alkotmányos rendet jelentősen érintő törvényeken (például az Alkotmánybíróságról szóló törvényen) kíván változtatni, vagy „csupán” nagyon fontos, az állampolgárok életviszonyait alapvetően befolyásoló törvényeken (ilyen például a köztisztviselők jogállásáról szóló törvény).

A „miértre” (miért erőltetett menetben, miért nem az új kormány jogalkotási programjaként, miért nem a szükséges egyeztetések után folyik ez a munka) a hivatalos válasz az, hogy a kétharmados többség csupán választási ígéreteit teljesíti, a választók miatt és érdekében „nem vesztegették az időt” .

Ugyanakkor az a helyzet, hogy az önálló képviselői indítvány formájában benyújtott törvényjavaslatok a kevesebb kötöttség miatt zökkenőmentesebben jutnak célba még egy kétharmados kormánytöbbség esetén is, mint ha a törvényjavaslatok előterjesztője a kormány lenne. Így, noha a jogalkotásnak van egy elfogadott, eddig tiszteletben tartott rendje, amelyet külön törvény is szabályoz, az ezzel összhangban nem álló, a képviselők által dömpingszerűen előterjesztett törvényjavaslatok elfogadásával lényegében a közjogi rendszer átírása zajlik „kisipari” módszerekkel.


A törvényjavaslatok útjai

Az alkotmány rögzíti, hogy törvényeket csak az országgyűlés alkothat, törvénykezdeményezési joga pedig
1. köztársasági elnöknek,
2. a kormánynak,
3. az országgyűlési bizottságoknak
4. a képviselőknek van.

A törvényjavaslatok megtárgyalásának folyamatát a Házszabály* részletezi.

Ha ezeket a szabályokat nézzük, akkor nem érzékelünk jelentős eltérést a törvényjavaslatok előterjesztőire vonatkozó rendelkezések között.

A Házszabály írja elő például azt, hogy a törvényjavaslatot indokolással ellátva, az Országgyűlés elnökénél kell benyújtani, aki ezt követően kijelöli azt az országgyűlési bizottságot, amely értékeli a javaslatot (ajánlást készít).

Előírja, hogy a törvényjavaslatoknak a tárgyalásra és határozathozatalra alkalmasnak kell lenniük, és az indokolásukban meg kell jelölni az elfogadás esetén várható társadalmi, illetve a becsült gazdasági hatásokat. A törvényjavaslathoz az Országgyűlés bizottsága és a képviselők módosító javaslatokat nyújthatnak be.

A kijelölt bizottság állást foglal abban, hogy a törvényjavaslatot, illetve később a módosító javaslatokat támogatja-e, vagy sem. Egyebek mellett azt kell vizsgálnia, hogy a törvényjavaslat, illetve a bizottság által támogatott módosító javaslat összhangban áll-e az alkotmánnyal, más törvénnyel, illetve beilleszthető-e a hatályos magyar jogrendszerbe, rendelkezései egymással nem ellentétesek-e, megfelel-e a jogszabályszerkesztés és a nyelvhelyesség követelményeinek stb.

Minden előterjesztő, megfelelő érvekkel alátámasztva kérése indokoltságát, kérhet sürgős tárgyalást.**

A törvényjavaslat tárgyalása az általános vitával nyílik meg. Módosító javaslatot az általános vita lezárásáig, a módosító javaslathoz kapcsolódó további módosító javaslatot a részletes vita lezárásáig lehet benyújtani. A részletes vita a törvényjavaslat módosításokkal érintett rendelkezéseinek és a bizottság ajánlásának megvitatásából áll.

(Az Országgyűlés a jelentős törvényjavaslatot két fordulóban tárgyalhatja, előbb a tervezett törvény elveit, majd a törvényjavaslat kidolgozott szövegét. A tervezett törvény elveit országgyűlési határozatban állapítja meg, amelynek elfogadásához a tervezett törvény elfogadásához szükséges többség szükséges.)

A részletes vita után – legkorábban e szavazást követő öt nap elteltével – zárószavazást kell tartani a törvényjavaslat egészéről.

A képviselők által előterjesztett törvényjavaslatok esetében néhány megszorító rendelkezés érvényesül.

A képviselő által benyújtott törvényjavaslat (vagy módosító javaslat) csak abban az esetben kerül az Országgyűlés tárgysorozatába, ha azt a kijelölt bizottság támogatja. Törvényjavaslat elutasítása esetén (ez főleg a mindenkori ellenzéket segítő szabály) az érintett képviselőcsoport vezetője kérheti a tárgysorozatba vételt, de erre a rendes ülésszakon belül legfeljebb hat alkalommal kerülhet sor.

Képviselői előterjesztés esetén a sürgős tárgyalás iránti javaslathoz legalább ötven képviselő támogató aláírása szükséges.

(A képviselők által előterjesztett törvényjavaslatokra vonatkozó megszorító rendelkezések értelemszerűen nem sújtják egy kétharmados többség képviselőit, ha a kormánytöbbség is úgy akarja. Ha a bizottságok zöld utat adnak a képviselői kezdeményezésnek, akkor a javaslat tárgysorozatba kerül.)


A jogalkotásról szóló törvény meghatározza a jogalkotás rendjét

A Házszabály inkább a törvényalkotás processzusát írja le a fenti nagyon vázlatos ismertetés szerint. A jogalkotásért való felelősségi viszonyokat a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény szabályozza. Többek közt általános elveket fogalmaz meg a jogszabályok megalkotására vonatkozóan.

Előírja például, hogy mindenekelőtt elemezni kell a szabályozni kívánt társadalmi-gazdasági viszonyokat, a szabályozás várható hatását és a végrehajtás feltételeit. Előírja, hogy az érintett jogalkalmazó szerveket, a társadalmi szervezeteket, érdekképviseleti szerveket be kell vonni az olyan jogszabályok tervezetének elkészítésébe, amelyek az általuk képviselt és védett érdekeket, illetőleg társadalmi viszonyokat érintik.(Értsd: a jogalkotó abból indul ki, hogy a társadalom élő szervezet, ha jogi beavatkozás szükséges a működésébe, akkor az átgondoltan, összehangoltan, reparáló szándékkal történjen.)

Mindez tervezettséget feltételez, tehát nem meglepő, hogy a jogalkotási törvény azt feltételezi, hogy a jogszabályalkotás középpontjában egy kormány áll, amelynek van jogalkotási programja.

A törvény szerint erről a programról és annak végrehajtásáról a kormány be kell hogy számoljon az Országgyűlésnek, és az összeállításához ki kell kérnie a minisztereknek, az országos hatáskörű szervek vezetőinek, a Legfelsőbb Bíróság elnökének, a legfőbb ügyésznek, a társadalmi szervezeteknek, az érdekképviseleti szerveknek stb. a javaslatait.

Vagyis azzal, amiről ez a törvény szól, hogy ugyanis a jogalkotásnak meghatározott rendje van, tökéletesen szembemegy az a gyakorlat, amelyet az új parlamenti többség követ, amikor a fenti törvényi előírásokat figyelmen kívül hagyva, a kormányalakítást megelőzve kezdett bele, nem is titkoltan, a jogrendszer „forradalminak” nevezett átalakításába.

A jogalkotási törvény megjelöli, kik felelősek a jogszabályok előkészítéséért: az igazságügyi miniszter és a szakminiszterek. A szakminiszterek felelősek azért, hogy a szabályozás valóban szükséges legyen, a tervezett megoldások pedig alkalmasak legyenek a kitűzött cél elérésére. Az igazságügyi miniszter felelős azért, hogy a jogszabály összhangban álljon más jogszabályokkal, megfeleljen a jogpolitikai elveknek, illeszkedjen be az egységes jogrendszerbe, és feleljen meg a jogalkotás szakmai követelményeinek.

A kormánynak az elé kerülő jogszabály-tervezettekkel kapcsolatban széles körű véleményeztetési kötelezettsége van.

A jogalkotási törvény szerint, ha az országgyűlési bizottság vagy az országgyűlési képviselő kezdeményez törvényt, és az Országgyűlés az indítványt elfogadja, és a kormányt vagy az illetékes országgyűlési bizottságot bízza meg a törvényjavaslat előkészítésével.

Ha az országgyűlési bizottság vagy az országgyűlési képviselő általa előkészített törvényjavaslatot terjeszt elő, az Országgyűlés dönt a törvényjavaslat napirendre tűzéséről.

A törvényjavaslat tervezetének a véleményezésre bocsátásáról – az Országgyűlés döntése alapján – a Kormány gondoskodik.

Kétségtelen, hogy az egyeztetési, véleményeztetési elvárásoknak megfelelve nem lehet néhány nap alatt törvényeket elfogadni. Kétségtelen, hogy a folyamatban fel kéne adni számos célkitűzést a konszenzus érdekében. De az sem kétséges, hogy akkor is a mindenkori kormány felelős egy-egy törvény megalkotásáért, ha azokat önálló képviselői indítvány formájában terjesztették elő.

És afelől se legyenek kétségeink, hogy ami a szemünk előtt zajlik, az valójában az új kormány sajátos jogalkotási programja, amelyet kivontak a szélesebb társadalmi kontroll, az egyeztetési, véleményeztetési előírások alól.


* 46/1994. (IX. 30.) OGY határozat a Magyar Köztársaság Országgyűlésének Házszabályáról

** A sürgős tárgyalási kérelem támogatása is pusztán többség kérdése. „..ha az Országgyűlés elrendelte a törvényjavaslat sürgős tárgyalását, a törvényjavaslatot - a bizottsági előkészítést is figyelembe véve - legkorábban az elrendelést követő ülésen lehet, legkésőbb a sürgősség elrendelésétől számított harminc napon belül kell napirendre tűzni.” (99.§ (3) )


Ha tetszik a cikk, ajánlja másoknak is!